Por Rafael R. Ioris
A Ordem Mundial Liberal criada após a Segunda Guerra Mundial está enfrentando desafios sem precedentes. Trump atacou aliados tradicionais enquanto trabalhava ativamente para minar a lógica de todo o sistema multilateral. Seu governo sustenta que a interdependência intensificada dos últimos trinta anos se desviou, que os forasteiros tradicionais, como a China e grande parte do chamado Sul Global, manipularam o sistema e que uma abordagem unilateralista agressiva, baseada na noção de que o poder faz a razão, é necessária para redefinir a hierarquia internacional normal de poder. Outras nações poderosas podem seguir o exemplo, o que provavelmente inflamaria as tensões em todo o mundo, mas essa não é uma opção viável para a maioria dos países, cujas perspectivas seriam cada vez mais dependentes dos caprichos e das ações dos Estados mais fortes.
É inegável que as estruturas multilaterais criadas pela Ordem Liberal não atendiam de forma equitativa às necessidades das sociedades industrializadas e em desenvolvimento. No entanto, foi pelo menos parcialmente dentro dessas novas arenas de representação e deliberação global criadas após 1945 que as nações emergentes do Sul conseguiram avançar suas necessidades e demandas no cenário global, embora muitas vezes forçando os limites e redefinindo o papel e a operação dessas mesmas instituições. Esses esforços foram complexos e multidimensionais, e os ganhos foram compartilhados de forma desigual. E já está claro que a ampliação da agenda das agências multilaterais para incluir temas como desenvolvimento e comércio desleal foi apenas uma resposta à mobilização assertiva e independente das nações do mundo descolonizado.
Afinal, foi somente após a criação do Movimento dos Não Alinhados (MNA), em setembro de 1961, que a Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) decidiu sediar sua primeira Conferência sobre Comércio e Desenvolvimento, na primavera de 1964, levando à criação de uma nova agência internacional, a UNCTAD, voltada para o atendimento das preocupações com o desenvolvimento do que era então chamado de terceiro mundo. A política externa independente do Brasil naquela época – conhecida como Política Externa Independente (PEI) – permitiu que a maior nação da América Latina desempenhasse um papel importante nesse processo, embora nunca viesse a fazer parte do MNA. Por outro lado, embora um golpe militar de direita apoiado pelos EUA, em março do mesmo ano, tenha restringido a realização de sua abordagem autonomista, o Brasil se tornaria um ator central no Grupo 77, uma coalizão de nações em desenvolvimento criada na primeira reunião da UNCTAD. O engajamento do Brasil no G77 refletia seu compromisso de longa data com o multilateralismo e seu objetivo mais amplo de política externa de reformular a agenda de desenvolvimento internacional, cada vez mais promovendo a cooperação Sul-Sul
Embora seja um foco central de sua política externa, a busca contínua do Brasil por um caminho diplomático soberano não tem sido fácil, pois o país sempre enfrentou desafios na tentativa de promover os interesses de uma economia em ascensão, dadas as restrições impostas pela hegemonia dos EUA no hemisfério ocidental. Diante desse contexto restrito, as elites brasileiras historicamente perceberam a defesa da lógica multilateral como um meio central em seus esforços diplomáticos. E considerando que a erosão em curso do multilateralismo impõe novos e importantes desafios às sociedades do Sul Global, analisar a trajetória do Brasil de envolvimento crescente em iniciativas multilaterais pode ser esclarecedor para uma melhor compreensão dos principais problemas que as potências médias enfrentam com o desmantelamento em curso do multilateralismo.
Para começar, é importante observar que, até a década de 1930, a política externa brasileira era definida por relações amistosas tanto com a Europa quanto com os Estados Unidos, principais destinos das exportações primárias do país e fontes-chave de seus modelos políticos e costumes culturais. Durante a Política de Boa Vizinhança as relações Brasil-EUA se aprofundaram, inclusive em termos de cooperação estratégica para o esforço de guerra dos Aliados no início da década de 1940. A reformulação fundamental da política externa dos EUA causada pela Guerra Fria apresentou novos desafios para as tentativas de esforços diplomáticos do Brasil voltados para o desenvolvimento. Na década de 1950, o país passou por um processo histórico de industrialização acelerada e liderada pelo governo – com base na receita de substituição de importações apresentada pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), sediada na ONU – que, embora envolvesse fontes de capital e tecnologia dos EUA, nem sempre foi bem recebida pelos líderes americanos.
Não é de surpreender que essas transformações tenham promovido novas demandas socioeconômicas e políticas que exigiram mudanças institucionais que as elites brasileiras e norte-americanas não estavam dispostas a conceder. Assim, a década de 1960 testemunhou o colapso da ordem democrática em vigor desde o final da Segunda Guerra Mundial, e o país viveu sob um regime ditatorial conservador alinhado com Washington desde o auge da Guerra Fria na América Latina até meados da década de 1980. No entanto, de forma contraintuitiva, na década de 1970, a diplomacia brasileira refez elementos da tentativa de Política Externa Independente do país e, ao mesmo tempo, atualizou seus projetos para o momento em que as demandas e a mobilização do Sul estavam em um ponto alto sem precedentes.
Em um cenário mais promissor, possibilitado pelo clima de détente estabelecido entre as duas superpotências, membros e não membros do Movimento dos Não Alinhados conseguiram impor sua demanda histórica por uma ordem mundial mais inclusiva no centro das instituições multilaterais. Em 1974, a ONU aprovou a resolução para a criação de uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), que pode ser vista como o reconhecimento mais claro dos limites estruturais remanescentes do multilateralismo, bem como de sua maleabilidade para responder às necessidades e esperanças das nações do sul.
Navegando nesse cenário internacional único, definido por iniciativas globais ambiciosas em meio a restrições contínuas da Guerra Fria, as elites brasileiras apoiaram elementos da agenda do Terceiro Mundo e, ao mesmo tempo, mantiveram boas relações com os Estados Unidos, especialmente na frente econômica. E a própria existência de canais multilaterais para promover a agenda dos países em desenvolvimento mostrou-se fundamental para a continuidade da trajetória de desenvolvimento do Brasil. Além disso, embora o país tivesse que implementar reformas econômicas estruturais dolorosas, formuladas por agências financeiras multilaterais, como o FMI, durante a década de 1990, quando uma coalizão de centro-esquerda conseguiu assumir o poder no início dos anos 2000, os líderes brasileiros puderam trazer de volta à tona uma linha mais autonomista de política externa.
O Brasil parecia então prestes a cruzar o suposto limiar do subdesenvolvimento, graças à consolidação de suas instituições democráticas e a um nível sem precedentes de inclusão socioeconômica. E o país pôde, assim, assumir uma abordagem diplomática ambiciosa, ativa e altiva – como sustentado pelo influente diplomata Celsol Amorin, que foi Ministro das Relações Exteriores nos dois primeiros mandatos de Lula – que ampliou o envolvimento da nação em iniciativas multilaterais regionais (UNASUL, CELAC) e globais (G20, BRICS), ao mesmo tempo em que manteve boas relações com parceiros tradicionais, como os EUA e a União Europeia.
A crescente presença econômica da China na América Latina e as altas receitas que seu mercado em expansão para as exportações brasileiras de commodities proporcionaram certamente ajuda nessas conquistas. O caminho mais autônomo ou universalista (como as elites diplomáticas do país preferem chamá-lo) que os líderes brasileiros assumiram na época foi, no entanto, essencial para as muitas conquistas do período. Essa conclusão é evidenciada pela diminuição da relevância do país na última década, quando suas instituições democráticas enfrentaram seu desafio mais contundente, uma vez que a experiência de redemocratização em meados da década de 1980 e o redirecionamento associado da política externa do país para um alinhamento associado, às vezes automático e ideologicamente orientado com os Estados Unidos, sob Bolsonaro, produziram ganhos mínimos.
Desde seu retorno ao poder em 2023, Lula tem tentado reproduzir os sucessos de seu primeiro mandato. No entanto, ele tem enfrentado cenários domésticos e internacionais muito menos favoráveis e, até o momento, os resultados têm sido mistos. Além da crescente disputa hegemônica entre os EUA e a China e dos conflitos globais que dividiram os países em lados beligerantes, os ataques diretos de Trump à própria lógica multilateral e seus canais associados de deliberação apresentam desafios únicos para os Estados de potência média que aprenderam a usar os espaços de manobra que essas agências proporcionam para promover suas próprias necessidades e objetivos. O Brasil ocupa um lugar de destaque em uma lista desses países, e a forma como ele avança pode revelar os limites – e as oportunidades – que nações semelhantes poderão encontrar nos próximos anos
Como nação líder do BRICS, que sediará sua reunião anual em julho, o Brasil continua buscando inovar na busca de novos caminhos para promover seus interesses nacionais. Recentemente, Lula defendeu a ideia de que a CELAC precisa ser fortalecida para que a região não fique totalmente sujeita aos caprichos de seu poderoso (e cada vez mais errático) vizinho do Norte. Ao mesmo tempo, desde seu retorno ao poder, Lula visitou os Estados Unidos, a China e vários países europeus, todos sinais do caminho persistente do país de tentar equilibrar parcerias estabelecidas com novas iniciativas, desde que ambos os canais ofereçam maneiras de avançar a abordagem autônoma, mas não conflituosa, do país para promover suas necessidades e ambições de desenvolvimento.
Na sobreposição entre os dois primeiros anos do terceiro mandato de Lula e os dois últimos anos do governo Biden, as demandas dos EUA e da China para que o Brasil selecione as plataformas tecnológicas de cada lado sinalizaram que, mais uma vez, a política externa universalista do Brasil já estava enfrentando um caminho cada vez mais estreito para manobrar entre disputas hegemônicas. Agora, com a abordagem neo-mercantilista (imperialista reformulada) de Trump para a região, a pressão está aumentando. O Brasil conseguirá navegar por essas tensões crescentes e, se não conseguir, quais são as perspectivas de economias ainda menores e menos diversificadas no Sul Global?
As respostas a essas perguntas dependerão, em grande parte, do que os líderes brasileiros forem capazes de articular, tanto internamente, em termos de defesa das instituições democráticas do país contra as pressões contínuas da extrema-direita, quanto internacionalmente, especialmente em termos de serem capazes de continuar a manter um diálogo aberto e construtivo com aliados reais e potenciais em todo o mundo. Muito também dependerá de como os parceiros estratégicos veem o Brasil e que tipo de colaboração mútua eles podem estar interessados em estabelecer.
Há um risco claro – sinalizado pelo próprio Trump e por importantes comentaristas nas últimas semanas – de que uma situação de equilíbrio de poder, em que os EUA, a Rússia e talvez até mesmo a China (os dois últimos, membros importantes do BRICS) possam decidir criar suas próprias zonas de influência em todo o mundo. Esse cenário seria claramente muito negativo para países como o Brasil, bem como para outros membros importantes do BRICS, incluindo líderes históricos da promoção da agenda Sul, como a Índia e a Indonésia.
Esse resultado representaria uma clara reversão da estrutura multilateral das décadas anteriores, que, mesmo longe de ser perfeita, proporcionou uma arena para que potências médias, como o Brasil, promovessem seus próprios interesses e, ao mesmo tempo, expandissem (democratizassem) a agenda global. Portanto, cabe aos líderes diplomáticos do Brasil que a próxima reunião do BRICS possa servir como um espaço para convencer seus membros nucleares a desistirem de qualquer proposta de reviver uma abordagem tão desatualizada, desigual e, em última análise, instável para os assuntos globais, como a apresentada pelo novo governo Trump.
Rafael R. Ioris é professor of Latin American and International History na University of Denver.